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【環境治理】礦山修復投融資模式探究及商業銀行業務機會思考

欄目：旅游規劃 發布時間：2020-12-04
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礦山的地質環境是生態環境的重要組成部分，加快推進礦山地質環境恢復治理已成為生態文明建設的重要抓手。積極探討礦山修復的政府與企業投資責任及主要融資模式，優化政府財政資金投入和市場資金投入機制，并從中摸索商業銀行在礦山修復中的業務機會，進一步圍繞礦山修復投融資模式提出優化建議，對解決當前巨大的礦山生態修復需求具有十分積極的意義。


　　一、現階段我國礦山修復的主要特征
　　1.區分存量和增量進行分類處置
　　對于歷史遺留廢棄礦山，我國的礦山修復已由最初簡單的復綠復墾，過度到礦山整體的生態修復，對已破壞的生態系統進行修復提升，建立一個具有完整功能的生態系統。
　　對于新建和在建礦山，礦山生態修復需要貫穿礦山建設到開采結束后的治理整個生命周期全過程，做到源頭提前防治，開采過程主動監控，閉礦后及時治理。
　　2.區分公益性和經營性差別化開發
　　根據項目的收益情況，可將廢棄礦山生態修復主要分成兩種模式：
　　一是經營性項目打包開發模式。部分廢棄礦山或存在尾礦開采價值、或可復墾形成土地占補平衡指標通過交易產生價值，或修復后的土地開發可產生增值收益等，這類項目在修復的過程中和修復后產生的經濟效益可以完全覆蓋前期的資金投入并進一步帶來超額收益。這類項目符合資本的逐利性質，可作為經營性項目進行打包開發，修復資金來源較為廣泛。
　　二是純公益性修復模式。部分生態破壞嚴重、破壞面積較大的廢棄礦山，只能進行簡單的復綠。在修復過程中及修復完成后無法產生經濟收益，或產生的經濟收益不足以覆蓋前期的資金投入，不符合資本逐利要求，只能進行公益性修復。
　　3.因地制宜組織修復資金投入渠道
　　對于可產生盈利的廢棄礦山修復項目，適宜社會資本的參與，政府已出臺相關政策，引導民間資本的投入，優化礦山修復資金來源。
　　對于純公益性的廢棄礦山修復，主要由政府撥款或者財政性投資解決資金來源。由政府經營管理，或者通過政府委托企業進行修復。

　　二、政府負有投入責任的礦山生態修復
　　1.財政資金投入為最基礎的投融資模式
　　財政性資金投入由中央財政投入和地方財政投入組成。中央財政的支持除了對于具體礦山修復項目的資金支持外，更為重要的作用是引導地方財政和社會資金共同參與礦山修復治理。從2001年開始，中央財政在礦山修復治理的資金投入逐年增長，在2010年達到了56.53億的峰值，此后開始逐年遞減。
　　地方財政投入呈現逐年遞增的狀態，根據中國環境統計年鑒近10年的數據來看，地方政府投入礦山環境恢復治理資金逐年增加，在17年達到了最高值54.56億元。

數據來源：中國環境統計年鑒
　　財政性資金投入礦山環境治理來源主要包括政府財政投入、排污費、環境治理恢復保證金等等。
　　一般情況下，政府通過招標方式，委托環保企業進行礦山環境治理任務。政府在項目建設過程中保留的監督權，在項目完成后進行驗收。
　　2.通過發行地方專項債籌集資金的修復模式
　　礦山環境修復治理屬于環保領域，是公益性的項目。地方政府可以發行債券，募集資金投入礦山修復治理。將不同類型廢棄礦山進行打包，以保證礦山修復項目包整體的現金流回報可以覆蓋發債本息。將破壞污染嚴重只能進行簡單的復綠修復的廢棄礦山修復項目，和預期可復墾成耕地、打造成礦山地質公園、旅游觀光產業等具備較好經濟效益的廢棄礦山修復項目，進行捆綁打包發行地方政府收益專項債進行募資。各類金融機構等社會資金也能通過購買地方專項債參與廢棄礦山生態修復。
　　3.財政資金與社會資本合作的創新模式
　　近年來，在國家政策的引導下，礦山環境恢復治理資金投入的組成已逐步由中央財政為主導轉變為地方政府牽頭，社會資本參與。根據中國環境統計年鑒的數據顯示，2016年——2017年中央財政在礦山修復方面只有極少數的資金投入，礦山修復資金逐漸轉變為地方政府財政支出和社會資本組成。
　　2019年財政部印發《重點生態保護修復治理資金管理辦法》再次強化了財政資金對廢棄工礦地整理的支持。以中央專項轉移支付的形式對廢棄工礦土地治理分配財政資金，堅持“誰破壞、誰治理，誰投資、誰受益”的原則，鼓勵社會資本參與，創新礦山生態環境修復治理模式。
　　企業進行礦山環境治理，修復廢棄礦山的動機是該項目預期能給企業帶來經濟效益。相關政策將礦山環境治理與復墾后土地預期可產生的經濟效益綁捆，使尋求經濟利益的經濟實體能主動成為礦山環境治理項目的投資主體，以此建立礦山修復多元化的市場化融資模式。當地政府應根據不同的廢棄礦山類型，進行不同的生態修復規劃，增加礦山修復帶來的收入，包括尾礦開采加工收入，復墾后耕地指標出讓回報，林草恢復運營收入，結合旅游業構建礦山公園等等，吸引社會各類資金、各類企業參與投資和運營。
　　具體而言，政府和礦山企業可以積極引進股份合作制、PPP模式、BOT(建設—運營—移交)等融資模式，通過專業環保企業的運作，為礦山環境修復治理帶來大量的社會資金，提高礦山環境治理的市場化程度，減少政府投入的壓力。在專業的環保企業治理的情況下，礦山企業也可以將更多的人力、財力和物力投放到企業的主營業務中去，減輕企業的負擔。

　　三、企業負有投入責任的礦山生態修復
　　目前新建和在建礦山的修復治理責任主體是礦山企業，企業計提的礦山地質環境治理恢復基金是目前礦山生態環境恢復最為主要的資金來源。
　　1.礦山修復基金及其政策依據
　　2017年國家層面頒布了兩項文件取消原有的保證金制度，要求建立礦山治理恢復基金機制：《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》和《財政部、國土資源部、環境保護部關于取消礦山地質環境治理恢復保證金建立礦山地質環境治理恢復基金的指導意見》。各省財政、環保等相關部門于2017年—2019年間都發布了并實施了礦山地質環境治理恢復基金管理辦法，全面取消原來的礦山地質環境恢復治理保證金制度，建立礦山治理恢復基金機制。
　　2.礦山修復基金的歸集與運用
　　2017年設立基金制度以來，采礦企業作為礦山地質環境恢復治理的主體，需要在開采過程中依法設立、計提、使用基金，基金賬戶的資金由礦山企業自行計提和使用，增強了開礦企業對于環保的自主性。開采過程中對于生態的破壞，都必須用自有資金修復，在開采過程中，企業也會盡量避免破壞。礦山修復已經融入到開礦的整個生命流程里，真正做到了源頭提前防治，過程嚴格監控，閉礦及時治理，有效的避免了新的無責任主體廢棄礦山出現。

　　四、商業銀行業務機會思考與建議
　　1.資產類業務機會
　　行業方面，建議發起設立礦山生態修復綠色產業基金，對接國家重點生態產業，解決政府資金短缺問題。同時通過產業資本整合行業資源，帶動礦山生態修復行業健康快速成長。由地方政府統一進行融資的批量打包項目，建議可幫助當地政府發行并投資相關地方政府綠色債券，同時可提供項目前期貸款等融資服務。
　　單個項目方面，建議尋找優質的企業，介入現金流較好的項目。可提供的金融產品包括綠色債務融資工具、發行公司綠色債券、提供項目貸款、流動資金貸款等等金融服務。
　　2.負債類業務機會
　　礦山地質環境治理恢復基金存放銀行由礦山企業自行決定，這是各銀行拓展負債業務的機會。目前礦山地質環境治理恢復基金管理較為寬松，對于礦山企業是否按規定定期進行礦山修復基金資金的計提，政府主管部門無嚴格的監管；對于修復基金賬戶的使用，也沒有強制性的措施進行監督。需要動用基金賬戶時，企業只需報備主管部門即可。
　　商業銀行可主動與當地的自然資源廳或國土資源局等相關主管部門聯系對接，幫助主管部門開發礦山修復資金監管系統，優化政府部門對企業礦山修復基金的計提、使用的監管。這樣便于主管部門對基金形成便利的動態監管，也有利于銀行拓展業務。
　　3.相關政策與建議
　　礦山生態修復治理的主體包括政府和企業，無論是政府還是企業，在進行礦山環境修復治理的過程中，都應該從項目運作模式設計、回報機制等方面支持籌集資金的方式多元化，從而匹配礦山修復的多元化投資主體，使投入資金來源更豐厚。
　　“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”，應該在政府增加投入的同時，盡可能通過公益性項目與經營性項目打捆方式撬動更廣泛社會資金來滿足礦山修復的資金需求，同時不斷優化礦山生態修復治理的經濟效益，在抓緊完成礦山修復的同時，也給相關的投資者來帶來合理的經濟利益，實現經濟效益和環境保護雙贏。
　　（來源：經濟觀察報
　　興業銀行綠色金融部 胡敏）


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